La promessa mancata tra NATO e Russia della Dichiarazione di Roma del 2002

Un vertice nel clima dell'11 settembre

Per capire Roma bisogna tornare ai mesi successivi agli attentati del 2001. Il terrorismo jihadista offriva a Occidente e Russia un nemico comune, e Vladimir Putin aveva scelto di muoversi in sintonia con Washington, anche sul piano dell'intelligence. L'amministrazione Bush, dal canto suo, aveva interesse a non lasciare Mosca isolata mentre l'Alleanza preparava un nuovo ciclo di allargamento a Est.

Il testo della dichiarazione risente di questo clima. Parla di un mondo strettamente interconnesso, di minacce inedite che richiedono risposte più unitarie, di una nuova pagina da aprire. Richiama l'Atto Fondativo del 1997 e ribadisce che la sicurezza di tutti gli Stati dell'area euro-atlantica è indivisibile, formula che a Mosca sarebbe diventata via via più importante. Dietro il tono ottimista c'era un calcolo concreto. La Russia voleva un posto al tavolo delle decisioni europee, la NATO voleva un partner prevedibile.

Un Consiglio a venti

Sul piano istituzionale la novità era il Consiglio NATO-Russia, pensato come strumento di consultazione, costruzione del consenso, decisione e azione comune. Il passaggio chiave riguardava il formato. Al vecchio schema in cui l'Alleanza si presentava già coordinata e la Russia veniva consultata a cose fatte si sostituiva un tavolo in cui ogni membro agiva a titolo nazionale e le decisioni richiedevano l'accordo di tutti, Mosca compresa.

L'architettura era curata nei dettagli. La presidenza spettava al Segretario generale della NATO. Gli incontri tra ministri degli Esteri e della Difesa erano previsti due volte l'anno, quelli tra ambasciatori almeno una volta al mese, mentre i capi di Stato e di governo si sarebbero visti quando necessario. Un comitato preparatorio a livello di Comitato politico NATO, con una rappresentanza russa, doveva lavorare in continuazione, e accanto correvano un canale militare e gruppi tematici che attingevano alle risorse dei comitati dell'Alleanza. Era un impianto fatto per produrre abitudine alla collaborazione prima ancora che risultati spettacolari.

Un'agenda ambiziosa ma prudente

I contenuti operativi coprivano un ventaglio ampio. Sul terrorismo si puntava a valutazioni congiunte della minaccia, a cominciare dai contingenti di pace nei Balcani. Sulla gestione delle crisi si parlava di interoperabilità tra i reparti e di un concetto comune per missioni condivise. La non proliferazione prevedeva uno scambio strutturato di analisi sulle armi di distruzione di massa, mentre sul controllo degli armamenti il Trattato sulle forze convenzionali in Europa veniva indicato come pietra angolare della stabilità continentale, con l'impegno a lavorare per la ratifica dell'accordo di adattamento.

C'erano poi capitoli più concreti, dalla difesa missilistica di teatro al soccorso degli equipaggi di sommergibili, dall'addestramento militare comune (si ipotizzava perfino un centro integrato) alla gestione delle emergenze civili e alla cooperazione scientifica. È un elenco che sulla carta impressiona, ma osservato con occhio da analista rivela un tratto preciso. Le materie scelte erano quasi tutte tecniche o di interesse convergente. L'allargamento dell'Alleanza, lo status dei Paesi dell'Europa orientale e le sfere di influenza restavano fuori dal perimetro. Il Consiglio era costruito per gestire ciò su cui le parti potevano accordarsi, non ciò su cui rischiavano di rompersi.

Le ambiguità che pesavano già nel testo

Il primo nodo era il concetto di parità. Mettere allo stesso tavolo una potenza nucleare e un'Alleanza allora composta da diciannove Stati significava accostare soggetti molto diversi per mandato e capacità. Per Mosca il formato a venti era il riconoscimento di un rango, per le capitali occidentali era soprattutto uno strumento per gestire il rapporto. Due aspettative così lontane non potevano che produrre frustrazioni reciproche.

Il secondo nodo era l'indivisibilità della sicurezza. Per l'Occidente voleva dire che nessun Paese europeo restava condannato a una zona grigia e che ciascuno poteva scegliersi le proprie alleanze. Per la Russia voleva dire che la sicurezza di uno non può crescere erodendo quella di un altro. Il testo non scioglie questa tensione, e gli anni successivi l'hanno resa evidente.

Il terzo nodo era il limite della codecisione. Lo stesso documento precisa che i membri agiscono nel rispetto dei propri impegni collettivi, e nessuno poteva pretendere che l'Alleanza rinunciasse alla propria autonomia decisionale. Ne derivava un luogo di dialogo prezioso ma poco adatto a trattare le questioni strategiche più delicate. A tutto questo si aggiungeva un quarto elemento, forse il più decisivo. La cooperazione poggiava su una minaccia comune, il terrorismo, e quando quella spinta si è affievolita è rimasta un'impalcatura senza collante politico.

Le crepe, poi il crollo

La storia successiva è una sequenza di strappi. Già nel 1999 la crisi del Kosovo aveva spinto Mosca a congelare i rapporti con l'Alleanza, salvo poi riprenderli. Dopo la guerra in Georgia del 2008 gli incontri formali del Consiglio vennero sospesi in seguito al riconoscimento russo dell'indipendenza di Abkhazia e Ossezia del Sud. La rottura vera arrivò nella primavera del 2014, quando, dopo l’annessione della Crimea, l'Alleanza sospese ogni cooperazione pratica con la Russia. Il canale politico rimase formalmente aperto, ma svuotato di contenuto.

Il deterioramento proseguì. Nel 2021 la Russia sospese la propria missione permanente presso la NATO a Bruxelles e chiuse gli uffici dell'Alleanza a Mosca. Dopo l'invasione su larga scala dell'Ucraina il Consiglio, che si era riunito per l'ultima volta nel gennaio 2022, è rimasto fermo.

Cosa resta di Roma

La lezione principale è di metodo. Un meccanismo di cooperazione che non affronta le questioni strutturali di sicurezza dura finché dura il clima politico che l'ha prodotto. Il Consiglio ha dato risultati concreti su temi di nicchia, come il soccorso in mare e lo scambio di informazioni, ma non ha mai disinnescato il contrasto sul posizionamento strategico dell'Europa orientale.

C'è poi una lezione di lettura. Chi sostiene che la NATO abbia tradito una promessa di partnership e chi sostiene che sia stata la Russia a bruciare un'occasione leggono lo stesso testo e arrivano a conclusioni opposte. È la prova che il documento era, per sua natura, aperto a interpretazioni divergenti. Alla fine la vicenda ricorda una regola vecchia quanto la diplomazia. Le istituzioni reggono nella misura in cui reggono gli interessi che le sostengono, e quando gli interessi si separano anche il canale meglio progettato smette di funzionare. La Dichiarazione di Roma resta il racconto di cosa si poteva costruire quando la minaccia era condivisa, e di quanto poco bastasse a farlo crollare quando non lo era più.

Fonti e approfondimenti

Il testo di riferimento è la Dichiarazione di Roma del 28 maggio 2002: NATO-Russia Relations: A New Quality, pubblicata sul sito ufficiale della NATO. Per un’ulteriore lettura del dibattito sull’allargamento, si veda la recensione del libro di Alessandro Orsini sull’espansione della NATO verso la Russia: un’interpretazione dell’autore, distinta dalla fonte istituzionale.